2021年11月2020年9月，党中央、国务院批准设立中国（湖南）自由贸易试验区（简称“自贸试验区”），实施范围119.76平方公里，涵盖长沙、岳阳、郴州三个片区。自贸区的设立，为我省推进“三高四新”战略、实现开放崛起目标提供了重要助力，也为常德开放型经济破局提供了难得契机。为此，民建常德市委会围绕本课题成立调研组，赴长沙等地进行考察学习，从一个新的视角研究开放经济如何破局，供中共市委、市政府参考。

一、结构性矛盾决定了我市外向经济亟需调整思路

近年来，中共市委市政府把开放强市作为提升经济外向度、扩大城市影响力的重要举措，开展了大量卓有成效的工作，“五定班轮”常态化运营，建成常德首个海外园区，临时航空口岸顺利开通，正式签约深圳盐田港集团，进出口总额从2016年的7.3亿美元增长至2020年的22.8亿美元，年均增长42.5%，超过全省20.8个百分点，呈现良好态势。但同时，一些结构性矛盾也不容忽视。

1.外向经济数据的结构性失衡。表现在“三个落后于”：一是外向经济排位落后于GDP排位。2020年我市GDP排全省第3位，但外贸进出口总额却排在全省第10位，相当于长沙的1/14，郴州和衡阳的1/2。2016年至今，全省外贸依存度从5%增长到9%，反观常德一直在4%以下，外贸依存度仅为全省平均水平的34.2%。二是发展速度落后于兄弟市州。过去5年岳阳与常德外向经济呈现差距迅速拉大态势，岳阳进出口总额从全省第6位跃升到全省第2位，而我市在全省的位次一直靠后。从总量看，近5年常德进出口总额分别是7.3亿美元、11.3亿美元、15.3亿美元、19.1亿美元、22.9亿美元，只占岳阳的53%、49.9%、48.9%、39.9%、37.7%，差距有扩大趋势；从结构分析，我市出口总额逐年占岳阳的49.8%、52.6%、81.3%、61.7%、75.3%，而进口总额逐年仅占岳阳的63.5%、42%、17.8%、9.9%、8%，出口差距逐步缩小，进口差距越拉越大。三是企业活力落后于全省平均水平。进出口企业中规模企业比重偏低，缺乏一批具有影响力的知名品牌，近半数外贸企业进出口实绩在100万美元以下。企业外贸内生动力不足，产品附加值不高，开拓市场的主动性不强，147 家有外贸业绩实体企业中，有13 家生鲜蔬果类企业以简单包装、粗加工出口为主，14 家纺织、服装、鞋业等劳动密集型企业主要从事贴牌、原材料组装，15 家生物医药类企业受出口资质影响不能全部推向国际市场，17 家机械制造企业主要为低端整装加工。自新冠疫情发生后的半年，全省9个市州进出口实现增长，其中岳阳、郴州、益阳、长沙、怀化、邵阳6个市高于全省平均，永州、湘西、娄底未达到15%的目标增长，常德等5个市州为负增长。 

表1：2019年常德与岳阳仓储运输业指标对比（单位：亿元）

2.外向经济硬件的结构性失衡。表现在“三个不足”：一是对外开放通道不足。目前，常德是全省仅有的两个不通时速350公里高铁的市州之一。规划通江达海的松虎航道由于受洞庭湖四口水系综合整治工程方案尚未确定影响，湖南境内可行性研究工作一直停滞不前。桃花源机场航空口岸虽然实现临时开放，但距离国家一类航空口岸还有不小差距。市域高速公路网内部缺乏联网，外部连接单一，常益高速运力不足瓶颈十分突出，常德市向西至张家界市需北上行经慈利县绕行至张家界，石门县城至今未通高速公路。目前全市4、5类危桥有400多座，渡口300多个，西湖管理区、西洞庭管理区往东至益阳、岳阳隔水相望，仍有S223坡头、S314柳林嘴等6个省道汽车渡口。二是口岸平台实力不足。全省拥有3个一类开放口岸、14个口岸作业区、5个综合保税区、2个保税物流中心(B型)、9个保税仓库、17个海关监管作业场所，海关特殊监管区域数量居中西部第一位。而常德仅有1个盐关水运口岸、1个津市公用型保税仓，桃花源机场去年实现了临时开放，德山原有1个公用型保税仓现已关闭。据调查，德山港千吨级码头暂不是进出口通关平台，只能从事国内货物运输；盐关口岸吞吐量严重不足、港口建设严重滞后，存在着船运时间长、装卸次数多、无生鲜运输资质等问题，大多数企业采取公路运输至沿海港口直接报关出口；铁路运输需货车进出装卸，除大吨位订单外，货代基本以公路运输为主，但承担园区运输业务的物流公司多为中小公司，沿途易受治超、检查检测等影响，耗费时间，增加成本。三是公共平台服务不足。全市设立了 6 家园区外贸综合服务中心，但其经营地域仅限于常德，从事跨地区业务力不从心。在手续代理方面，我市企业如需在上海、深圳等地报关，本地服务平台基本不能提供“一条龙”式服务。在贸易代理方面，本地服务平台直接代理货物出口的订单规模不大，100 万美元以上企业基本都在寻求市外中介分销商或代理机构。在资质代理方面，本地平台暂不具备药业、军工等管控领域货物进出口资质，必须到外地寻求资质代理机构。

表2：全省重点城市口岸平台对比

3.外向经济软件的结构性失衡。表现在“三个比不上”：一是重视程度比不上内资项目引进。相较而言，我市对外向经济的重视程度远远比不上对内资项目的招商引资。反观长沙、衡阳、郴州等地，都是举全市之力打造开放型经济发展平台，全市上下对开放型经济都有较深的认识，党政主要领导都是亲自协调解决开放经济的重大问题。比如，长沙市成立了由省委常委、市委书记任组长、市长任第一副组长的高规格招商引资领导小组，每年会议和调研高达30多次。衡阳、郴州在口岸申报、重大项目引进方面都是市委、市政府主要领导亲自带队跑部委，到企业敲门招商。二是财政投入比不上其他地州市。我市2020年用于开放型经济的专项资金为5000万元（包含招商引资专项资金），而衡阳市每年给综保区预算安排1亿元用于招商引资和开放型经济综合补贴并设立每年3亿元开放型经济专项资金，长沙市设立的开放型经济发展专项资金和口岸发展专项2020年超过10亿元，郴州市开放型经济专项资金2020年规模也达到了1亿元。三是研究新政策的主动性比不上发达地区。在“一带一路”、海南自贸港、跨境电商、中非民营经济合作论坛、东盟自贸区等概念提出以后，很多部门没有主动研究的敏感性、认真研究的专注性、积极对接的灵活性，尤其是设立中国（湖南）自由贸易试验区1年多，至今还未有形成社会广泛共识、可操作的方案和路径。

二、自贸试验区为常德开放经济破局提供了新契机

自由贸易试验区是指在贸易和投资比世贸组织规定更加优惠的贸易安排，在主权国家或地区的关境以内，划出特定的区域，准许外国商品豁免关税自由进出。中国（湖南）自由贸易试验区实施范围119.76平方公里，涵盖三个片区：长沙片区79.98平方公里（含长沙黄花综合保税区1.99平方公里），岳阳片区19.94平方公里（含岳阳城陵矶综合保税区2.07平方公里），郴州片区19.84平方公里（含郴州综合保税区1.06平方公里）。

1.试点成绩增强了后发追赶的决心。一年来，中国（湖南）自由贸易试验区围绕“三高四新”战略实施，大胆试、大胆闯、自主改，取得了斐然成绩。截止8月份，共新设企业5934家，实际利用外资7.04亿美元；新引进项目270个（三类500强企业投资项目18个）、总投资额2743.8亿元；实现外贸进出口1460亿元，占到同期全省外贸总额的30%以上。其中，长沙片区围绕高端装备制造、新一代信息技术、高端现代服务业、临空产业等，引进重大项目53个，三一重卡、三一科学城、山河工业城、黄花数字贸易港等项目务实推进，长沙四小时航空经济圈建设加快推进，中欧班列、国际货运航线运营规模和质量持续提升，非洲在华非资源性产品集散和交易中心加快建设；岳阳片区发挥临港优势，引进中创空天、攀华集团等头部企业，加快发展航运物流、新材料、电子商务等产业，加强与上海、宁波等沿海港口口岸通关和国际物流合作，提高江海联运效率，恢复开通城陵矶至香港江海直航；郴州片区全面对接粤港澳大湾区建设，加快建设正威新材料、湘南科创产业园等项目，合富共创、上海灵才科技、海润电子科技等一批现代服务业和数字经济企业相继落户，有色金属、电子信息产业链日益完善。

2.试点实践提供了后发追赶的范例。一年来，湖南自贸试验区坚持以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，疏堵点、攻难点、保重点、强支点，在转变政府职能、深化投资改革、外贸高质量发展、金融开放创新等方面开展探索实践。截至8月底，总体方案121项改革试点任务实施97项，实施率80.2%；建设实施方案321项落实举措实施266项，实施率82.9%，并形成了一批特色鲜明的制度创新成果。其中，进口转关货物内河运费不计入完税价格，国际邮件、国际快件和跨境电商业务集约式发展，药食同源产品进口便利通关，综保区内包装材料循环利用监管，区块链赋能知识产权保护等10余项改革成果全国首创；外籍专家管理和服务“三窗合一、三证合一”、对非易货贸易、工程机械二手设备出口、5G赋能提升长江航道等特色创新项目正加快推进。政府职能转变方面，积极开展优化营商环境先行先试，实行全链条放权赋能、全领域极简审批、全覆盖“一件事一次办”。全面推行“证照分离”改革，全程建立“帮代办”机制，企业设立登记时间压缩到1个工作日内；加强重大项目用地保障，开辟“绿色通道”服务，审批时效提高50%；上线湖南自贸试验区“电子地图”，实现相关部门数据共享，提升数字化管理水平。深化投资改革方面，全面落实外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度。执行外商投资信息报告制度，实现市场监管、商务、外汇年报“多报合一”。上线“湖南招商云平台”，加强招商引资一站式服务。

表3：中国（湖南）自由贸易试验区试点创新案例

3.政策调整提供了后发追赶的可能。前阶段，《湖南省“十四五”商务和开放型经济发展规划》正式发布，规划明确提出要探索“自贸区核心区+联动区”融合发展模式，在有条件的市州、园区、平台分批确定协同联动发展区。预期后段将陆续出台具体实施政策或方案，这对常德而言是是难能可贵的机遇，需要增强市场的敏锐性和发展的主动性，高层级、多层次、密频次加强与自贸试验区对接。

三、常德对接自贸试验区的几点建议

1.加强自贸试验区政策经验的研究复制。弘扬衡阳复制长沙“一码集成”模式的研究精神，重点对国家已经推广复制经验和21个自贸试验区最新推出的经验和模式进行深入研究。建议近期重点研究岳阳首创的“进口转关货物内河运费不计入完税价格的审价创新模式”，为新希望饲料、恒安等一大批国外来料加工企业节省成本。

2.积极吸纳自贸试验区的外溢资源。精准把握自贸试验区三大片区的不同功能定位，盯紧看牢片区市场主体的发展动向，千方百计吸纳自贸试验区的外溢资源。建议近期重点跟踪长沙片区的“一城两港三中心”发展战略，力争抓住长沙与三一集团共建“一城”（三一科学城），重点发展高端装备制造的前段设计及综合服务邻域，逐步外迁生产制造环节的产业结构调整机遇，在承接区上做好文章。

3.营造与自贸试验区“同标准”的营商环境。围绕企业开办、通关、建筑工程许可等重点事项，通过再造政务服务流程，优化政务服务环境，重点解决企业物流成本高、审批环节时间长等问题。

4.加强与自贸试验区各片区战略性合作。建议将近期签约的盐田港集团常德港项目作为自贸试验区政策溢出效应的承接点，积极与岳阳片区进行精准对接，加强与城陵矶港联动，不断挖掘常德内河港口潜能，在大宗商品的国际物流上探索新模式。

5.夯实开放平台基础建设。加速推进常德保税物流中心（B型）申建工作。加快一类航空口岸建设，将桃花源机场打造成湘西北区域对外开放的门户机场。加快新港国际集装箱码头建设，充分发挥常德港国家二类水运口岸通江达海优势。加强铁路监管场所建设，开通中欧班列，争取加入西部陆海新通道“朋友圈”。

6.加强与中非经贸深度合作先行区对接。依托中非经贸博览会平台，探索在常德建设中非经贸产业园。找准与非洲农业的结合点，扩大对非洲优质棉花等农产品的进口，加强对非洲市场水产品、养殖技术和设备出口。

 7.探索筹建“飞地”园区。长沙片区在探索试点过程中，提出了“城市会客厅”的定位，逐步推动自身定位向高端化升级。前期，株洲已经在论证筹备在长沙片区建立“飞地园区”，作为株洲的城市窗口。建议我市应及早提上论证日程，在自贸试验区核心区设立“窗口”进行优势产业交流、招商引资、城市展示。