分散供养五保对象是目前农村最弱势、最无助、最困难的一类群体。依法保障其基本生活权益，既是各级党委政府的职责，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。近期，我们对常德市农村分散供养五保对象的生活状况进行了一次深入调研，了解到2009年、2010年常德市先后出台《农村敬老院建设与管理办法》、《农村五保供养工作实施办法》，全市五保对象从2005年的0.8万人增至目前的4.97万人（其中分散供养36977人），年人均供养水平由2005年的825元提高到目前的集中供养4200元、分散供养2400元。五保对象的医疗问题也有了基本保障，民政部门给予全额资助参加新农合，并每人每年解决100-200元不等的门诊医疗费。五保对象因病在县、乡两级定点医疗机构住院的，其基本医疗费用实现了“零支付”。五保对象住房条件也日益改善，近年实施的农村危房改造等安居工程均优先照顾了分散供养五保对象中的无房户和危房户。五保对象丧葬补助标准不断提升，全市已由2010年每人2400元、2012年统一提高到3000元。总体而言，农村五保对象各项基本需求都已经形成完善的制度保障体系。

在五保对象总体保障水平越来越好的情况下，分散供养五保老人的生活现状却不容乐观，目前还面临许多现实困难亟待解决。

1、保障标准偏低。国务院《农村五保供养工作条例》明确规定，农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均水平的提高适时调整。该市分散供养五保户年供养标准为2400元/年，平均每天仅有8元，对无病、无残、具有基本劳动能力的五保对象，还可以维持最基本的生存，而对于身患疾病和残疾的五保供养对象则远远不够。如常德市分散供养的36977名农村五保对象中，70岁以上丧失劳动能力的有10575人，占28％；残疾人14828人，占40％，他们迫切需要政府提高救助水平。

2、住房条件较差。近年来，部分分散供养五保对象的居住问题得到解决，但仍有不少对象的居住条件比较差，他们有的居住在祖辈留下的老房子，早已破损不堪，有的则根本没有房子而寄住在亲友或邻居家。虽然危房改造等安居工程把他们纳入了改造计划，但仅靠国家补助资金，五保户本人没有资金修建房屋，终究无法改善居住条件。如桃源县青林乡黄土村五保老人黄桃轩，今年71岁，家住茅草房，乡镇民政办多年来都想将其纳入农村安居工程，但由于他本人没有一分钱，仅靠国家补助的1万元远远不够。全市像这样的情况就有1931户。

3、医疗问题依然突出。分散供养五保对象大多数年龄偏大、残疾人较多、绝大部分身体都比较差，患病特别患大病的比较多，每年发放的100多元门诊治疗费根本不够用，一旦生大病需要住院则更是无能为力。因为大病住院需要五保对象先行垫付医疗费用，而他们连自己生活都成问题，许多只能是望医止步。如津市市保河堤镇中南村的五保户齐全明因患肾结石需要住院，由于没有资金而无法住院救治，后来镇政府出面筹集资金，才为他解决了住院费用。像这种情况还有很多，完全靠政府来解决实际操作难度很大。此外，现有的医疗救助政策和新农合政策还有部分限制，一定程度上影响了分散供养五保对象顺利就医，如有些五保对象因病确需多次住院，但住院救助却受到次数的限制，此外意外造成骨折的就医费用多，有些药品新农合不予支付，对此类对象也是不予补助或减半补助。

4、日常照料依然缺位。按照国务院农村五保供养政策，分散供养的农村五保供养对象，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。但一方面，农村五保供养服务机构即敬老院，目前人力、物力、财力十分有限，仅能提供在院内集中供养的五保对象的服务。分散供养对象中有些老人生活不能自理，对护理员数量的需求很大，敬老院资金、人力根本无能为力。另一方面，村委会虽然与这些五保老人签有供养照料协议，但由于缺乏护理费，受人力和经费的制约，提供照料也很难落实到位。而这些分散供养五保对象，大多年老体弱，特别是有部分双目失明，瘫痪在床的农村五保供养对象，日常生活都难以自理，急需提供护理和照料。如澧县双龙乡五保对象胡春佑，去年在医院住院一次就花费医疗费23000多元，按照医疗政策报销后，仍有2000多元的保障外费用和3000多元的生活护理费用，村级就必须支付这5000多元的额外费用。而全市分散供养的五保对象双目失明的有1220人，瘫痪在床的有1627人，重度残疾的有7063人，所占比例达26.8%。

5、丧葬费补助依然不足。目前五保人员丧葬保障实行的是以村（居）为主操办，民政定额补助3000元。全市每年农村五保对象死亡人数平均为1689人，按每人5000元丧葬费需340万。目前农村办一场五保人员的丧事至少也要5000多元，由于五保户本身财产很少很难变卖资金，丧葬费缺口问题日显突出。特别是有些对象死了以后，其远房亲戚提出不同的丧葬活动要求，更是加剧了村里负担，并造成一些不稳定因素。如津市市灵泉镇鹿山村五保老人辛继伙，去年6月份患脑溢血，花医药费1.4万余元，村里请人护理，住院13天后抢救无效死亡，其亲戚要求按照农村的习惯打鼓打书放两夜，村里考虑其经济状况不同意，双方僵持不下，最后各退一步放了一夜，安葬后一结算，村里共支付了7000多元，新增4000多元债务。

6、精神生活十分贫瘠。分散供养的五保对象由于缺少人文关怀和精神慰藉，文化精神生活也比较匮乏，少数对象仅靠一台电视或收音机打发时间，显得十分孤独和无助，有的甚至没有电视，更不可能像敬老院一样有时还能看到组织的文化娱乐活动。少数对象过着离群索居的生活，性格孤僻，不易合群，精神普遍孤寂，逐渐被周围的人群边缘化。一部分重残对象终日深锁家中，很少与人交流或参与社会活动，甚至被人遗忘。有些对象长期缺乏与人交流沟通，得不到社会更多的关心，心理失落严重。

为依法保障农村分散供养五保对象的基本生活权益，我们提出如下建议：

1、提高补助标准。目前分散五保对象生活困难的症结就是补助标准不高，而按照国务院《农村五保供养工作条例》等法规政策规定，农村五保供养资金在地方人民政府财政预算中安排。建议地方财政进一步加大投入，提升分散五保对象的供养标准。按目前物价水平计算，农村普通居民每月最基本的生活费用即米60元、油盐30元、燃料80元、菜60元，再加入日常零星开支，每月不能低于300元。按照农村五保供养标准不得低于当地居民平均生活水平的要求，建议分散供养五保户年供养标准要提高到3600元/人以上，并根据当地农村平均生活水平适时调整，建立自然增长机制。考虑到县级财政整体实力不强，建议国家、省、市财政给予适当补助和配套。

2、提高集中供养率。目前农村五保对象集中供养率偏低，为更好地保障其基本生活，必须进一步做大做强农村敬老院，逐步提高集中供养水平。建议上级政府与地方共同努力，进一步加大农村敬老院投入，配齐配强护理人员，提升敬老院的承载能力和运转水平。同时，鼓励和支持农村敬老院发展院办经济，增强自我“造血”能力，努力朝中心区域性敬老院方向发展，尽可能多地接纳分散供养五保对象入院集中供养，并适时对周边分散供养五保户提供养老服务。大力推动村级“五保之家”建设，形成农村敬老院的有效补充，吸纳分散供养五保对象入住。

3、提升看护照料水平。一是建立各乡镇、村五保对象干部联系和监护制度，实行“一包一”包保到户到人，努力帮助解决生活上的实际困难。特别是生活难以自理的五保对象，要派专人护理照顾，并对护理人员给予一定的补贴。供养服务经费和补贴由县、乡人民政府纳入本级财政预算统筹解决，真正使分散五保对象的日常生活照料落到实处。二是健全居家养老服务中心，以农村敬老院、村级五保之家为基础，开展日间托老、派人上门照料等服务，帮助分散供养五保老人解决困难。

4、推动制度创新。一是在医疗救助上创新。建议在继续做好农村五保供养对象参与新型农村合作医疗、落实医疗服务保障的同时，研究出台解决农村五保供养对象住院治疗费、交通费、生活费、护理费等具体问题政策，实行事前、事中、事后救助相结合的方式进行医疗救助，形成长效机制，并逐步提高农村五保供养对象大病救助标准，切实解决农村五保供养对象治病难的问题。乡（镇）民政所设立专项资金对五保老人看病的医药费予以优先补助，其经费由乡（镇）民政所掌握审批，专款专用。二是在危房改造上创新。对居住条件较差的分散五保对象，继续优先纳入农村危房改造范围。无能力建房的，要采取村组帮、群众帮的形式进行帮建，建议各级财政出台专门补贴制度兜底，每户给予1-2万元的补助。三是提高丧葬费。将农村五保丧葬费由现在的每人3000元提高至每人5000元。四是提高乡镇敬老院工作经费。将乡镇敬老院工作经费由现行的每年3万元提高到每年5万元，并列入财政预算。

5、扩大社会参与。要充分调动政府和社会两方面的力量，进一步加大鼓励扶持力度，积极引导社会力量参与农村五保供养，广泛发动社会力量投资兴办或资助农村敬老院建设。努力培育社会各界“扶老、助残、救孤、济困”的氛围，将农村五保分散供养对象作为各类社会帮扶的重点对象，组织开展“献爱心，帮扶认助”等爱心帮扶活动。由政府购买社工服务，社工指导加强志愿者队伍建设。发展养老社工和义工队伍，积极组织养老专业知识培训。全面摸清分散供养对象的各项信息，积极搭建信息交流平台，引导和组织社工提供专业化、规范化、点对点的服务。